立法保护辽宁生态文明协调可持续发展

来源:晟盟所    发布时间:2013/9/2

立法保护辽宁生态文明协调可持续发展

 

辽宁省政协常委 省政协社会法制委员会副主任

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辽宁省2012年公布各类自然保护区102个,自然保护区总面积249公顷,保护区面积占全省国土面积的11.3%。在这片广博的土地上孕育着4,300万辽宁人民。高速发展的现代社会人与自然如何和谐相处,党的十八大提出了生态文明建设的五位一体总方针。十八大报告把生态文明建设全面纳入建设小康社会的行为体系和目标体系,并把加强生态文明建设作为落脚点,与经济、政治、文化和社会建设相辉映,形成建设中国特色社会主义五位一体的总布局。这充分体现了以习近平为总书记的新一届党中央领导集体的政治智慧、科学决策与先进的执政理念。

生态文明法治化是解决生态环境与经济社会发展协调可持续的重要保障,是妥善的解决人与自然,人与人协调统一的文明建设重要方法和手段。为此就立法保护生态文明协调可持续发展提出几点构想。

一、如何认识生态文明建设。

生态文明是继农业文明、工业文明之后人类文明的一种高级形态。生态文明是指人类遵循自然规律和社会经济发展规律,为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处而取得的物质与精神成果的总和,指人与自然,人与人和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态,指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然,努力改善和优化人与自然关系的理念和价值取向。

生态文明建设是我国落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择,以生态文明为指导思想、核心理念和价值取向的法治建设,为生态文明建设提供了制度保障。

生态文明建设是以尊重和维护自然为前提,以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨,以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵,引导人们走上持续、和谐的发展道路。

二、现行法律体系与生态文明建设的差异。

(一)缺乏以生态文明为价值取向的基本法及立法体系

1、我国现有环境保护法规有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均为全国人大常委会制定,它们的效力等级相同。《环境保护法》一直以来仅是人们通常理论上的基本法,尚不具有基本法的实践意义,由此造成现有环境保护法律交叉,缺乏统率基本,导致实际实施适用困难。

2、我国传统的法律都是建立在“人类中心主义”的基础之上,以保护人类的根本利益为核心,且关注多为当代人利益,人类给予自然道德关注几乎为零。如目前作为环境保护的综合性法律《环境保护法》偏重于污染防治,仅考虑到当代人的利益。而《大气污染防治法》、《水污染防治法》又仅侧重于大气与水的防治,而对于出现光污染防治等在法律上则是空白。

(二)政府对生态文明建设应承担的责任不明确,行政执法权不明确,对破坏生态文明建设的行为进行的执法检查的意识淡泊。一些政府部门对破坏生态文明建设行为行使监督权、检查权、处罚权不到位,存在不作为的因素。

1、目前大部分环境执法机关及执法人员生态环境保护意识急需加强,对于环境污染,破坏自然资源等破坏生态环境行为不够重视,错误以为只要未造成公民直接权益损害就无需进行执法查处,从而导致大量生态资源被破坏,人类整体生存环境被侵犯。

2、生态环境与处于其中的自然资源之间具有相互影响性,因此,环境污染、生态破坏、资源开发利用往往会涉及到水利、国土资源、农业、林业、海洋等部门管理职权交叉,造成执法权不明确,导致有关责任机关相互推卸不作为。我国现行《环境保护法》第七条规定,由环境保护部门行使对环境保护的统一监督管理权。但对于具体统一监督管理权是什么确没有明确。而环境保护部门与前述相关部门互不隶属,因此,环境保护部门想发挥统一管理职权也难以得到其他部门认同,执法效力受到严重影响。

3、法律对于政府环境保护责任未明确,也导致政府不作为。《环境保护法》第十六条规定地方各级政府应当对本辖区内的环境质量负责,采取措施,改善环境质量。但对于具体在什么情况下,承担怎样的环境责任却没有明确。另外,《环境保护法》第二十九条规定环境保护责任,却仅是企业责任。不履职又没有相应的法律制裁,必然导致政府在生态文明建设中缺乏主动性,甚至不作为。

(三)对环境违法者缺乏行之有效的制裁措施,违法成本低,导致环境违法行为猖獗。

2013619起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对于环境违法刑事定罪量刑作出较为明确司法解释,对于打击环境违法犯罪具有积极作用,但我国《刑法》关于环境违法犯罪如重大环境污染事故罪等刑事处罚较轻,且部分犯罪存在以行政处罚为前提,因此,刑事责任对于环境违法者的威慑力仍有一定限度。

目前我国环境违法民事责任采取补偿性原则,对环境违法的处罚以其造成的直接损失计算,而对于违法实施如排放废水、废气超标等尚未造成直接侵害后果行为更是以行政罚款了事。因此,导致企业仅将环境违法发生的赔偿款及罚款看作企业经营管理上的成本,并将该成本最终转稼于消费者。

由此可见,环境违法的最终承担者是社会和公众,而并非是生态环境违法者,从而导致一些企业毫无忌惮的实施环境违法行为。

(四)环境违法缺乏明确的公益诉讼主体,致使公益诉讼实际操作性受到制约。

新修订的《民事诉讼法》第五十五条明确对污染环境损害公共利益行为,法律规定机关和有关组织可向法院提起诉讼。但相应机关或组织并未予明确。从而致使公益诉讼虽被提至法律层面,但仍缺乏实际操作性。此外,公益诉讼主体仅限定于机关及组织,即便公民想有所作为也因缺乏法律支持而难以作为。

(五)缺乏公众行使环境监督权渠道与法律保障

政府监管能力是有限的,而我们社会是民主社会,人人有权参与社会管理。目前,公众个体参与社会监督管理行之有效的渠道除网络外,并无其他更有效渠道。法律对公民知情权、参与权等仅作出狭窄规定,无实际意义。

三、生态文明法治建设总思路

建议省政协向省委、省政府提出《加快和谐辽宁生态文明建设建议案》,在建议案中提出《辽宁生态文明建设条例》的地方性法规立法,同时建议在人大立法中注重生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设所形成的五位一体的中国特色社会主义建设相互协调。通过立法加快辽宁生态文明建设,促进辽宁经济持续发展。

具体构想是:

(一)、呼吁在全社会广泛开展生态文明教育,营造生态文明建设良好氛围。

要让全社会深刻了解和把握生态文明的科学内涵。生态是自然界的存在状态,文明是人类社会的进步状态,生态文明则是人类文明中反映人类进步与自然存在和谐程度的状态。生态文明是人类社会发展的潮流和趋势,不是选择之一,而是必由之路。让人民深知生态文明建设关系到自己的健康、生活,让广大人民自觉投身于生态文明建设。营造出生态文明建设人人有责的良好社会氛围,使生态文明理念默化于心,潜化于行,增强公民道德的自我控制力和约束力,自觉坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针,形成生态文明建设为了人民,生态文明建设依靠人民的长效动力格局。

(二)、生态文明建设立法不是单单关注环境法律,不仅仅涵盖自然资源及环境保护法,还应包含生态社会、生态文化,不仅仅要实现人与自然的和谐,也要实现人与人的和谐,内容应涉及以人为中心的物权法、债权法、环保、规划、城市建设、水利等经济、社会、文化等领域。

1、生态文明建设立法应明确以生态经济理念改造传统产业,大力发展生态型农业、生态型工业和生态型服务业。采用先进的环保技术改造传统产业,推动经济系统的模式从污染物排放传统模式向再生资源利用的循环经济模式转变。在农业生产过程和农产品生产周期中,以绿色消费为导向开发生态型产品,大力发展无公害农产品、绿色安全食品和有机食品等。

2、根据节约资源、能源和保护环境的要求,确定行业资源环境绩效考核标准。建立高耗能、高耗材、重污染行业及产品的市场准入及强制淘汰制度。建立新上建设项目的资源评价体系,把保护生态环境放在突出位置。构建生态文明社会目的就是为了满足人民的需求,提高城乡居民生活满意度和幸福感。建设生态文化,就要用法律约束公民、法人及各级政府的行为,改变传统的生产方式、生活方式、管理方式,把开发、利用和保护三者统一起来,实现人与自然和谐共存。将生态文明建设新制度(如适度消费、建立节约型社会、群众的参与及监督等)纳入到生态文明法制体系中。

3、加强生态文明法治建设,对现有立法进行简单修补,即对现有环境立法进行立、改、废的同时,必须正本清源,检视环境立法、司法、执法、公众参与、社会监督及宣传教育等环境法治环节,对现有经济、社会、文化政策及法律法规作出创新和完善,全面提升生态文明法治建设水平。

四、生态文明法治建设建议。

提高生态建设法治水平,加快生态建设保护立法,建立健全森林、湿地、海洋、荒漠、草原、野生动植物等生态保护法律体系。注重生态补偿制度建设,让人民从生态建设中得到实惠。强化监管、执法力度,大幅度的提高破坏生态经济成本,严厉打击破坏生态文明的违法犯罪活动,从根本上规范和约束生态文明行为,提高全社会生态文明水平。

(一)创新环境法治机制,创设以生态文明为价值取向的环境保护基本法,完善现有环境保护法律,形成科学合理法律体系。

1、生态文明建设已经与政治、经济、文化及社会建设并列,地位极其重要,应当将生态文明入宪,明确宪法的母法地位。修订《环境保护法》,使其上升为基本法,作为生态文明建设法律体系的上位法,确立其与其它单行或专门环境保护法律的主从关系。

2、对现有环境法律进行修改完善,引入生态文明理念,从实现人与自然长期、持续、和谐发展角度,对相关环境行为进行规范。同时,对于新生环境污染问题进行立法。

(二)提升环境执法意识,明确环境执法监管职权及责任,增强环境执法主动性。

1、建议执法机关通过培训等方式增强执法人员生态法律意识,增强对生态保护的法律责任感和使命感,以促进环境保护法律被准确适用。

2、建议明确细化区域内及跨界区域有关环境执法机关职权及责任,建立环境保护政绩考核和工作问责制,提高政府环境保护意识和主动性。建立环境保护部门统一监督、指导、协调体系,以保证出现生态环境问题能得以及时有效解决。建立应急预案的协作指挥体系,以利于妥善处理生态环境污染破坏事件。

(三)加大环境违法行为惩罚力度。

环境违法行为造成的间接、长期损失往往涉及到几代人利益,有的甚至永久无法恢复。因此,在确认环境违法者的赔偿责任时,除计算直接损失,更应依据环境受损时间长短,其它公众环境权益间接损失,环境恢复费用等确定违法者承担赔偿责任。对环境违法者起到一定震慑作用。要让破坏环境资源牟利者倾家荡产。

在对破坏资源环境违法者的刑事责任方面,建议全国人大或最高人民法院制定立法司法解释,加重对破坏生态环境的违法者刑罚力度,使刑事责任独立化,使违法者望刑止步。

(四)明确公益诉讼主体。

通过修订现有法律,明确环境公益诉讼主体的广泛性,明确管理者和使用人的权、责、利及不作为的法律后果,促使相关公益诉讼主体能积极主动行使环境公益诉权,依法维护人类共同生态环境。

(五)通过立法保障公众环境监督权。

环境问题涉及到每位公民切身利益,作为直接权益人,更能积极主动行使环境监督权。应健全公众参与监督机制。如完善环境信息公开制度,保障公众知情权。通过采取听证会、论证会、公众座谈会、网络互动等方式保证公众参与环境违法、执法监督程序的完备性、公正性、可操作性。

生态文明建设开启了二十一世纪中华民族文明建设的新纪元。生态文明建设关系人民福址,是关乎民族未来的长远大计。健全的法治是实现生态文明建设的有力保障。